1.1 l’uem catalysée par le marché

Si l’uem a été introduite par le Traité de Maastricht, sa genèse se trouve dans les origines mêmes de la construction européenne. Tout comme le Traité de Rome, la question monétaire a été envisagée initialement comme étroitement liée au développement de relations économiques internationales dans le cadre historiquement marqué de l’après-guerre. Ainsi, dans le cadre de l’Organisation européenne de coopération économique (oece), héritière du Plan Marshall, a vu le jour l’Union européenne de paiements (uep), créée le 19 septembre 1950 par dix-huit États, l’organisation ayant parallèlement adopté un code de libéralisation du commerce. L’idée est de lier intrinsèquement la libéralisation des échanges commerciaux avec une libération des paiements. L’Union européenne des paiements devait être maintenue aussi longtemps qu’un système multilatéral de paiements n’était pas mis en place entre les États européens ce qui fut le cas après la conclusion du Traité de Rome, expliquant que l’expérience ait pris fin en 1958, ayant rempli ses missions. En effet, les paiements ont pu être libérés grâce à une stabilité des changes catalysant ainsi les échanges commerciaux intra-européens. L’Union européenne des paiements fut ainsi une première expérience d’une centralisation des paiements, prémisse d’une banque centrale et d’une unité de compte commune¹¹. Du moins a-t-elle permis de préparer à la convertibilité des monnaies dans le cadre du marché commun.

L’idée d’un marché commun a été conçue par référence au développement du libre-échange mondial avec la volonté de retenir une ambition plus forte que celle qui a accompagné les négociations du gatt (General Agreement on Tariffs and Trade)¹². « Du point de vue monétaire, la cee semblait être une institution pour des temps heureux »¹³. Nul n’était besoin de prévoir dans le Traité de Rome des dispositions ambitieuses en matière monétaire puisque les États fondateurs faisaient partie du système monétaire international tel qu’il avait été conçu par les accords de Bretton Woods¹⁴. On trouvait tout au plus dans la troisième partie du Traité cee un titre ii consacré à la « politique économique », se composant de trois chapitres : « politique de conjoncture », « balance des paiements » et « politique commerciale ». Seule une coordination des politiques économiques et monétaires était prévue¹⁵. Le système de Bretton Woods était censé garantir la convertibilité monétaire et la stabilité des changes propice au développement des échanges commerciaux. La dynamique du marché commun n’était cependant pas que celle d’un libre-échange. On a dès lors été confronté à un hiatus entre la naissance d’une intégration européenne et une instabilité monétaire révélée par trois crises, la réévaluation du Mark en 1961, la crise des balances des paiements en Italie en 1964 et la dévaluation du Franc en 1968. Ces trois crises ont montré la tendance des États à chercher des solutions extérieures à la Communauté, notamment en faisant appel au fmi. La crise du Franc, qui faisait suite aux évènements de 1968, a marqué un tournant dans l’intégration monétaire.

La politique agricole commune provoque l’un des premiers effets d’entraînement qui caractérise le droit de l’intégration. Elle repose sur des mécanismes de marché, fussent-ils révélateurs d’une logique d’économie administrée, et implique donc la fixation des prix. C’est par l’effet d’une crise des changes sur les prix des produits agricoles que la nécessité d’une intégration monétaire se fait sentir. En effet, la variabilité des taux de change se répercute sur le prix des produits agricoles perturbant le fonctionnement normal du marché, ce que la Commission a souligné dès 1968¹⁶. Pour remédier à cette instabilité des changes, ont été adoptés des mécanismes de montants compensatoires monétaires au cœur d’un intense débat à la fin des années 1960 et ayant donné lieu à un contentieux abondant dans les années 1970. La crise du Franc de 1968 a constitué la fenêtre d’opportunité empruntée par la Commission européenne pour proposer le Plan Barre¹⁷. La Commission avait cependant déjà préparé le terrain avec le rapport Marjolin de 1962 en appelant à compléter le marché commun par une union monétaire caractérisée par une fixité des taux de change entre les monnaies européennes¹⁸. L’échéance évoquée par le rapport Marjolin coïncidait avec la fin de la période de mise en place de l’union douanière fixée au 1^er janvier 1970, montrant le lien étroit entre marché commun et uem. Il existe en effet une affinité élective entre union monétaire et marché commun. Toutefois, rien ne prédestine le second à évoluer vers la première. Le rapport Barre a constitué une première étape préparatoire au plan Werner¹⁹. Le plan Werner constitue assurément un moment fondateur pour l’uem puisqu’il a été adopté par une résolution du Conseil du 22 mars 1971²⁰. Il a proposé un processus de réalisation de l’uem en trois étapes qui a été engagé mais s’est arrêté très rapidement. Faute d’une volonté politique suffisante, le projet n’a pas dépassé la première étape, « le processus d’intégration ayant perdu de son élan sous l’influence de réactions divergentes aux chocs économiques de l’époque »²¹. La Communauté s’est alors contentée de mécanismes de coopération monétaire prenant la forme du serpent monétaire européen mis en place en 1973 puis, en 1979, du système monétaire européen.

Les temps étaient donc mûrs pour s’engager sur la voie d’une uem dont le Traité de Maastricht consacrera l’existence.

1.2 l’uem façonnée par le politique

Monnaie et souveraineté sont indissolublement liées. Les États ne renoncent pas aisément à une telle prérogative de puissance publique. Aussi, dans la construction de l’uem, tout puissant qu’il soit en fait, le marché est demeuré faible en droit aussi longtemps que la volonté politique n’a pas accompagné le processus.

Dès le plan Werner, voire même avant, s’esquissent les positions politiques en présence quant au processus de réalisation de l’uem. Schématiquement, deux approches se confrontent. D’un côté, on trouve la position allemande et néerlandaise dite du « couronnement » défendue par les États à monnaie forte. Selon cette thèse également dite « économiste », la centralisation de la politique monétaire s’opère au terme d’un processus de convergence macro-économique. Ainsi, les politiques monétaire et budgétaire doivent suffisamment converger pour permettre la mise en place d’institutions de sorte que la monnaie unique s’avère un couronnement. De l’autre côté se dégage une approche dite « monétariste », défendue par la Belgique, la France ou l’Italie, selon laquelle la création institutionnelle favorise un rapprochement économique. Autrement dit, la volonté politique exprimée par des institutions produit le rapprochement entre les économistes. Derrière cette opposition quant au processus de réalisation de la monnaie unique se dessine une conception différente de l’uem : alors que les monétaristes militaient en faveur d’une forte autonomie des États dans la conduite de la politique budgétaire et économique pour permettre une adaptation conjoncturelle, les économistes défendaient la nécessité d’une forte coordination des politiques nationales pour garantir une stabilité structurelle.

Ces oppositions expliquent l’échec de la première tentative d’uem telle que conçue par le plan Werner dans un contexte marqué par l’effondrement du système de Bretton Woods. La crise économique de 1973 a assurément refroidi les ardeurs intégratrices des États qui, dans le contexte de la fin de la parité des monnaies prévue par les accords de Bretton Woods, ne pouvaient guère renoncer à des instruments de politique économique tels que la politique monétaire ou de change. Dans le même temps, avec la fin des accords de Bretton Woods, les États membres avaient fait le choix de rendre leurs monnaies pleinement convertibles²⁸. C’est pourquoi dès 1973 a été mis en place dans la Communauté le serpent monétaire européen qui est devenu, en 1979, le système monétaire européen²⁹ – tous deux abréviés par l’acronyme sme.

Outre le fait que ces expériences ont contribué à la réalisation de l’uem, leurs caractéristiques appellent une série de remarques. En premier lieu, les sme sont demeurés de nature purement politique. En effet, ils n’ont fait l’objet d’aucune consécration en droit communautaire. Leur création a été décidée par les chefs d’État ou de gouvernement au sein des Sommets européens qui deviendront les Conseils européens. Or, les actes du Conseil européen n’avaient à cette époque aucune valeur juridique. Les États se sont donc limités à une coopération strictement politique. Néanmoins, le Conseil européen s’est affirmé comme un acteur essentiel du processus conduisant à l’uem. En second lieu, les sme ont reposé sur une logique de parités entre monnaies des États membres pouvant fluctuer dans les limites de marges prédéterminées. Plutôt que d’agir rétrospectivement par des montants compensatoires monétaires, les États ont donc préféré anticiper en encadrant les fluctuations de change afin que celles-ci n’affectent pas le fonctionnement du marché commun. Ce faisant était prévue une intervention concertée des banques centrales des États membres sur les marchés afin de rétablir le cas échéant les parités. Les sme ont ainsi constitué le creuset d’une coopération monétaire entre banques centrales conférant à celles-ci un rôle qui ne se démentira pas par la suite. Ainsi, les accords de Nyborg de 1987, visant à renforcer les politiques d’intervention au sein du mécanisme de change, sont liés à la décision du Conseil d’adopter la directive de 1988 sur la libéralisation des mouvements de capitaux³⁰. Parallèlement, la crise bancaire de 1974 a conduit les banques centrales à établir le forum informel que deviendra le comité de Bâle en vue d’encadrer l’activité des établissements bancaires, dans un contexte où la Communauté édicte les premières directives bancaires.

Profitant de l’effet catalyseur de l’Acte unique européen et de la libéralisation des mouvements de capitaux, la Commission Delors a engagé une nouvelle réflexion sur l’uem. Il y a une concomitance voulue par la Commission entre la libéralisation des mouvements de capitaux prévue par la directive du 24 juin 1988 et l’uem. Les temps étaient de surcroît politiquement mûrs, justifiant cette proposition à laquelle les États membres ont adhéré. Celle-ci a nourri les réflexions du Conseil européen de Hanovre qui, en juin 1988, a créé le comité Delors composé notamment de gouverneurs de banques centrales siégeant à titre personnel. Ainsi, en 1988, le Conseil européen d’Hanovre a confié à Jacques Delors, en sa qualité de président de la Commission européenne³¹, l’élaboration d’un rapport présentant les étapes de la mise en place de l’uem. Ce sont également les États membres qui, lors du Conseil européen de Madrid de 1989, ont approuvé les conclusions du rapport Delors³². Celui-ci est déterminant dans la quête des racines de l’uem. Tout d’abord, il existe une filiation très claire entre le rapport Werner et le rapport Delors. Certes quelques différences existent ; néanmoins, les projets d’uem ainsi que les processus de mise en place se ressemblent fort. Ensuite, le rapport Delors constitue la base de travail sur laquelle s’est fondée la conférence intergouvernementale qui a préparé le Traité de Maastricht. Plus précisément, après que le Conseil européen a approuvé les conclusions du rapport Delors, un groupe « à haut niveau » présidé par Élisabeth Guigou a transcrit ces conclusions dans un document destiné à recenser les questions posées à la future Conférence intergouvernementale. Il s’est essentiellement agi de transcrire politiquement les propositions encore perçues comme techniques du comité Delors. Ce filtre politique s’est avéré d’autant plus nécessaire que la partie du Traité de Maastricht relative à l’uem est fortement inspirée par les travaux du comité des gouverneurs³³.

Ont influencés la Commission les réflexions du Rapport Emerson, dont on peut dire qu’il reflète la doctrine économique sous-jacente à l’uem³⁴. Ainsi retrouve-t-on dans le Traité instituant la Communauté européenne les trois phases devant conduire à la monnaie unique telles que les avait amorcées le rapport Werner et explicitées le rapport Delors³⁵. La première phase (1^er juillet 1990 – 31 décembre 1993) a abouti à la libéralisation complète des mouvements de capitaux, à l’achèvement du marché unique et au renforcement de la coordination des politiques économiques et monétaires³⁶. La deuxième phase (1^er janvier 1994 – 31 décembre 1998), à mi-chemin entre la phase préparatoire et la répétition générale, a permis, outre la création de l’Institut monétaire européen, ancêtre de la bce, l’adaptation juridique et institutionnelle nécessaire à l’introduction de l’euro, tout en approfondissant la coordination des politiques économiques et monétaires des États membres³⁷. La troisième phase a débuté pour onze États membres le 1^er janvier 1999. Enfin, le parallélisme est également démontré par la concomitance, au 31 décembre 1993, du passage à la deuxième phase de l’uem et de la consécration, par la directive de 1988, de la liberté totale des mouvements de capitaux³⁸. Au terme de ce processus, les billets et pièces en euros ont été mis en circulation le 1^er janvier 2002³⁹. Avec la troisième phase est née, la monnaie unique européenne.

Dès le plan Werner, l’uem est envisagée comme impliquant une « asymétrie systématique »⁴⁰ qui deviendra une de ses caractéristiques les plus fondamentales. L’asymétrie est l’expression d’un choix ontologique qui consiste à distinguer monétaire et économique. D’un côté, l’union monétaire correspond à une unification des politiques monétaire et de change de sorte que celles-ci sont confiées à l’échelon européen. De l’autre côté, l’union économique implique au contraire que la politique économique et budgétaire demeure du ressort étatique. Il ressort du rapport Delors que la perte de l’instrument monétaire et de change devait pour les États être compensée par la conservation de l’instrument budgétaire. Ce choix s’explique par la singularité du « fédéralisme budgétaire » européen qui n’en est pas un. En effet, le budget communautaire était structurellement bien trop faible pour qu’on puisse prétendre à une politique budgétaire européenne. La dialectique marché commun/uem des années 1980 ne peut être comprise sans rappeler que ces mêmes années ont été marquées par l’avènement de la discipline budgétaire comme règle imposée aux finances publiques européennes. Le temps était celui du « I want my money back » de Margaret Thatcher dont l’esprit frugal a été perpétué au gré des négociations sur les perspectives financières ; il suffit de penser aux âpres négociations au cours du Conseil européen de juillet 2020 et à la position défendue par un groupe d’État mené par les Pays-Bas.

L’asymétrie s’explique également par des raisons économiques puisque, dans le rapport Delors, il était acquis que la monnaie unique européenne ne reposerait pas sur une zone monétaire optimale. Dans une zone monétaire non optimale, comme l’uem, la politique monétaire unique permet de réagir aux chocs symétriques, c’est-à-dire qui frappent la zone euro dans son ensemble ; les politiques budgétaires nationales permettent de réagir aux chocs asymétriques, c’est-à-dire qui frappent uniquement un territoire étatique ou infra-étatique ; la politique budgétaire est ainsi conçue « comme alternative à l’instrument des taux de change »⁴¹. L’asymétrie est consacrée par le Traité qui la matérialise par une répartition des compétences entre l’Union et les États, reflet de ce que certains économistes désignent comme le « consensus de Bruxelles »⁴². Alors que la politique monétaire relève, pour la zone euro, de la compétence exclusive de l’Union, la politique économique demeure du ressort étatique. Sur le plan économique, l’asymétrie a une implication majeure pour le policy mix qui doit être adopté. Dans une zone monétaire, la soutenabilité des finances publiques de chaque État a une incidence sur la monnaie. Cela explique la nécessité d’une coordination des politiques économiques, voire d’une discipline budgétaire⁴³. Sur le plan politique, alors que le plan Werner évoquait un « centre de décision pour la politique économique » qui devait exercer « de façon indépendante, en fonction de l’intérêt communautaire, une influence décisive sur la politique économique générale de la Communauté »⁴⁴, le rapport Delors s’est cantonné à promouvoir une coordination des politiques économiques⁴⁵. Avant et après le Traité de Maastricht, la France a revendiqué un « gouvernement économique », comme contrepoids politique de la bce⁴⁶. Sur le plan juridique, le Traité a ainsi organisé une coordination des politiques économiques et consacré des règles de discipline budgétaire dont on exposera le sens en seconde partie. L’article 3, point c), tfue attribue ainsi à l’Union une compétence exclusive pour la politique monétaire et de change pour les États membres dont la monnaie est l’euro. Selon les articles 5 et 119 tfue, les États membres sont compétents pour conduire leur politique budgétaire.

L’autre caractéristique fondamentale de l’uem qui est le produit de son histoire est la différenciation. On entend par là la circonstance que l’euro n’est pas la monnaie de tous les États membres ; au 1^er janvier 2022, dix-neuf États membres ont adopté la monnaie unique. Il est intéressant à cet égard de noter que le Traité de Lisbonne a procédé au toilettage des dispositions transitoires qui, avec l’entrée en troisième phase de l’uem, étaient devenues obsolètes. Alors qu’auparavant les États membres n’ayant pas adopté l’euro faisaient l’objet d’un chapitre intitulé « dispositions transitoires » (chapitre 4), le Traité de Lisbonne a ajouté à celui-ci un chapitre désigné « dispositions propres aux États membres dont la monnaie est l’euro ».

L’ajout est constitutionnellement significatif à deux titres. D’une part, le droit primaire consacre désormais le caractère pérenne de la différenciation induite par l’uem. Or, celle-ci avait justement été conçue comme devant regrouper l’ensemble des États membres, à l’exception du Danemark et du Royaume-Uni dont l’opt out a été entériné par des protocoles. L’effort de re-contextualisation présente l’intérêt de concevoir l’uem à ses origines dans le cadre de l’Union européenne naissante. Le temps était celui de l’unité du système juridique communautaire forgée par un droit de l’intégration dont la Cour de justice défendait l’autonomie, la cohérence et l’uniformité. Aussi, partie intégrante de la Communauté européenne, l’uem devait être marquée du sceau de l’unité. Avec le Danemark et le Royaume-Uni, auxquels il convient d’ajouter la Suède, la différenciation prend également une signification politique puisque la non-participation à la monnaie unique peut constituer l’expression d’un choix souverain de l’État membre, au-delà même de la lettre du Traité, si l’on prend l’exemple suédois. Cependant, la norme de droit, fût-elle capable de produire des fictions juridiques, cède aux faits économiques qui sont tout aussi têtus qu’imprévisibles. Cela explique l’exigence de « degré de convergence durable » que le Traité pose comme postulat d’adoption de la monnaie unique, qu’il se soit agi de passer à la troisième phase de l’uem ou de lever la dérogation dont font l’objet les États membres qui ne participent pas à la zone euro. Rétrospectivement, la pérennisation de la différenciation conduit au constat que l’Union européenne ne constitue pas une zone monétaire présentant un degré de convergence suffisant pour supporter une monnaie unique. La crise grecque a cependant montré que l’appréciation du degré de convergence est autant politique qu’économique. En effet, elle peut aussi s’expliquer par le fait que la Grèce n’avait pas atteint le degré de convergence suffisant pour intégrer la zone euro.

L’affinité élective entre marché intérieur et uem a conduit pour des raisons à la fois pragmatiques et stratégiques à étroitement lier libéralisation des mouvements de capitaux et intégration monétaire. Dès lors que les monnaies sont pleinement convertibles, la libre circulation des capitaux provoque une déstabilisation des politiques économiques et monétaires des États. Aussi l’uem a d’autant plus aisément vu le jour qu’un discours devenu conviction pour la Commission et la majorité des États s’est répandu dans les années 1980. Les marchés de capitaux éliment inéluctablement la souveraineté monétaire qui risque de devenir une pure illusion dépassée si elle ne se réinvente pas. L’Union économique et monétaire a donc été portée par une forte volonté politique tout autant contrainte que libérée par le marché. À la croisée de la mondialisation de l’économie et de la réalisation du marché intérieur, l’État membre ne pouvait plus conduire, en toute autonomie, sa politique économique et monétaire. Cela explique les deux caractéristiques fondamentales de l’uem faisant son caractère « incomplet »⁴⁷.

2.1 La communauté de stabilité

L’un des moyens d’étudier l’influence de la théorie économique sur la formulation des dispositions du Traité est de se reporter aux travaux préparatoires. La démarche n’est pas habituelle en droit de l’Union européenne, ce qui s’explique notamment parce que, jusqu’au Traité de Lisbonne dont les dispositions sont largement issues des travaux de la Convention ayant préparé le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe, ces travaux demeuraient confidentiels. La jurisprudence de la Cour de justice relative à l’uem a cependant modifié la donne puisque les trois arrêts Pringle, Gauweiler et Weiss se réfèrent expressément aux travaux d’élaboration du Traité de Maastricht pour interpréter les articles 123 et 125 tfue⁴⁹. Ainsi que l’avocat général le souligne dans l’arrêt Gauweiler⁵⁰, ces travaux préparatoires renvoient largement au rapport Delors de la Commission européenne qui restitue dans une forme plus littéraire et politique les soubassements économiques de l’uem. Si l’on souhaite encore approfondir la quête des racines théoriques de l’uem, il convient de se référer ensuite au rapport dit Emerson qui constitue l’expression économique de la position de la Commission européenne en ce qui concerne l’uem⁵¹. Ainsi que le soulignent les préfaciers de ce rapport, si le programme qui conduit à la monnaie unique

est à la fois économique et politique, ce sont avant tout les qualités fonctionnelles de l’union économique et monétaire qui en conditionneront le succès ou l’échec. C’est pourquoi la Commission a décidé de procéder à une évaluation détaillée des effets économiques probables – coûts et avantages – de la marche vers l’uem. Elle a ainsi demandé [...] de jeter un pont entre les négociateurs politiques, d’une part, et la communauté des économistes, d’autre part, et de susciter une motivation réciproque en matière de recherche et de conseils.⁵²

L’uem telle qu’elle a été organisée par le Traité de Maastricht reflète dans une très large mesure les conclusions du rapport Emerson. Celui-ci fait des références à « l’analyse économique », à la « théorie économique », à la « littérature économique », en citant expressément certaines théories telles que celles des zones monétaires optimales ou de la croissance. Des références plus précises sont données en notes en bas de page et en bibliographie. L’essence économique des dispositions du Traité relatives à l’uem se donne ainsi à voir.

La dernière phrase de la citation est révélatrice d’un biais originel de l’uem dans laquelle l’économie prime le politique, du moins les avantages économiques suffisent à justifier l’intégration monétaire, l’avancée politique suivra. Certes, on peut y voir une expression de la méthode fonctionnaliste dans laquelle on débute par la solidarité de fait. Le résultat en est cependant que la règle de droit, pour permettre l’avantage économique, limitera le choix politique. La présentation par la partie B du rapport Emerson des « principaux avantages et coûts » est également significative en ce qu’elle révèle le primat donné au monétaire par rapport à l’économique. Sont tout d’abord présentés les « gains d’efficience »⁵⁴ qui relèvent du bon sens puisqu’il s’agit de tirer les conséquences, avec une monnaie unique, de la fin des taux de changes ; outre l’élimination des coûts de transaction liés au cours de change, le rapport met en exergue la fin des incertitudes de change, ces dernières ayant été aiguisées par la libéralisation des mouvements de capitaux. Le ton est donc donné puisque la deuxième série d’avantages n’est autre que la stabilité des prix en termes de coûts d’inflation et de désinflation. Les conséquences en sont ensuite tirées puisque le rapport présente les « implications pour les finances publiques »⁵⁵ des États membres avant de traiter de la possibilité « d’ajuster sans le taux de change nominal »⁵⁶.

Derrière la logique économique exprimée par le rapport Emerson, le chemin vers l’uem a été marqué par la quête d’un consensus politique autour de la monnaie unique. La Commission Delors a en effet accompagné le processus dans les années 1980 en déployant une stratégie destinée tout particulièrement à convaincre les Allemands du bien-fondé et de la faisabilité d’une monnaie unique. Ainsi, le sme a été ancré à partir de 1979 sur le Mark⁶⁰. Toutefois, au début des années 1980, alors que le marché interbancaire se développe, une fuite des capitaux de France provoque la chute du franc avec une inflation de 30% par rapport au mark. Face à l’impuissance du sme, la crise de la Communauté économique européenne guette. Jacques Delors, encore ministre, propose une sortie de crise avec le tournant de la rigueur de 1983 comportant l’ancrage de la politique monétaire française sur le mark. Le modèle devient ainsi celui de la monnaie allemande et de la Bundesbank qui avait affirmé son indépendance vis-à-vis du gouvernement⁶¹. Dès lors, dès les années 1980, la future monnaie européenne se dessinait sous les traits de la stabilité des prix garantie par une banque centrale indépendante vis-à-vis du pouvoir politique. C’était la condition sine qua non posée par les Allemands pour accepter une monnaie unique. Ainsi, dans son arrêt du 12 octobre 1993, la Cour constitutionnelle allemande a exigé que le passage à la monnaie unique se fasse dans le respect de l’exigence de stabilité⁶². Elle estime que le Bundestag a consenti au Traité de Maastricht uniquement parce que l’uem a été conçue comme une communauté de stabilité (Stabilitätsgemeinschaft). Les conditions constitutionnelles de la participation de l’Allemagne à la troisième phase de l’uem seraient remises en cause si la stabilité n’était plus garantie. Il ressort ainsi de la résolution du Bundestag relative à l’uem que celui-ci

reconnaît que le Traité sur l’Union européenne jette les bases d’une future monnaie européenne stable, notamment en garantissant l’indépendance de la Banque centrale européenne et en prévoyant l’adoption, d’un commun accord, de critères de stabilité pour les États membres participants. À cet égard, il faudra, au moment du passage à la troisième phase de l’Union économique et monétaire, interpréter ces critères de stabilité de manière stricte et rigoureuse. La décision permettant le passage à la troisième phase ne peut être prise qu’à partir du moment où cette stabilité est démontrée et où il est prouvé que les données fondamentales de l’économie suivent des évolutions parallèles et que la solidité du budget et des finances des États membres participants est durable. Cette décision ne saurait s’inspirer de considérations d’opportunité, mais elle doit tenir compte des réalités économiques. La nature des critères retenus est telle qu’ils ne sauraient être considérés comme remplis dès lors qu’il y est satisfait d’un point de vue purement statistique. Au contraire, c’est aussi le déroulement même du processus de convergence qui doit permettre d’acquérir la conviction qu’ils sont durablement remplis. La future monnaie européenne doit être, et rester, aussi stable que le mark allemand.⁶³

On retrouve ainsi les assises fondamentales de l’uem donnant le primat au monétaire. La monnaie unique doit garantir la stabilité des prix ce qui implique une banque centrale indépendante. Elle ne peut être instituée que si un degré de convergence durable est atteint. Le droit primaire consacre les critères dits de convergence dont la finalité est de produire une stabilité macro-économique. L’article 140, paragraphe 1, tfue énonce les quatre critères économiques : la réalisation d’un degré élevé de stabilité des prix ; le caractère soutenable de la situation des finances publiques ; le respect des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de taux de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins ; le caractère durable de la convergence atteinte par l’État et de sa participation au mécanisme de taux de change, qui se reflète dans les niveaux des taux d’intérêt à long terme.

2.2 Le constitutionnalisme économique

Il est parfois affirmé, un peu hâtivement, que l’uem serait d’inspiration ordolibérale, ce qui s’expliquerait par la filiation allemande et le modèle de la Bundesbank. Cette vision est quelque peu réductrice et méconnaît l’inspiration principale de l’uem. En effet, bien que la question ne soit que fort rarement évoquée, telle que conçue par le Traité de Maastricht, l’uem s’avère davantage le reflet du courant du constitutionnalisme économique⁶⁴ qui, sur certains points, rejoint l’ordolibéralisme⁶⁵.

L’uem est fondée sur des règles économiques qui limitent les choix de politique économique. L’idée est celle du constitutionnalisme économique au sens notamment des travaux de l’école de la nouvelle macro-économie classique⁶⁶. Dans la continuité de la conception classique, celle-ci s’ancre sur l’idée d’une neutralité de la monnaie et d’une tendance de l’économie à converger spontanément vers un équilibre au sens parétien⁶⁷. Le principal apport de ce courant de pensée a été l’analyse de l’efficience de l’interventionnisme étatique mis en exergue par l’opposition entre politiques discrétionnaires et règles économiques : rules rather than discretion ; aux politiques discrétionnaires, il convient de préférer des règles économiques⁶⁸. Dans la continuité des monétaristes, les nouveaux classiques sont d’autant plus favorables aux règles dans la conduite des politiques macro-économiques que les marchés financiers occupent une place centrale dans le fonctionnement de l’économie. Selon la parabole électorale, les gouvernants conduisent les politiques économiques en interaction avec les marchés. Les agents du marché forment des anticipations rationnelles qui biaisent les politiques discrétionnaires. En période pré-électorale, les gouvernements font preuve d’une prodigalité intéressée à laquelle succède, une fois la réélection acquise, la rigueur décharnée. Les marchés anticipent l’« incohérence temporelle » de ces « cycles électoraux »⁶⁹ et, ce faisant, neutralisent les effets des politiques économiques. C’est pourquoi, à des politiques discrétionnaires, il faut préférer des règles économiques sur lesquelles les opérateurs du marché ancrent leurs anticipations rationnelles. En matière monétaire, ces anticipations provoquent un « biais inflationniste » lorsque la banque centrale n’est pas indépendante du pouvoir politique⁷⁰. La théorie économique a donc développé un modèle d’indépendance des banques centrales qui faisait consensus à la fin des années 1980, du moins parmi les banquiers centraux, étant rappelé que ces derniers ont largement pesé dans la préparation du Traité de Maastricht sur les questions institutionnelles du sebc. Non seulement la banque centrale doit être indépendante, mais ses objectifs doivent demeurer purement monétaires⁷¹. Particulièrement sensibles au policy-mix, les nouveaux classiques insistent en effet sur l’inefficacité d’une politique monétaire destinée à produire de la croissance et de l’emploi. De la même manière, on retrouve la volonté de limiter le choix de politique économique par des règles dans le volet budgétaire de l’uem. C’est là au demeurant l’un des principaux apports de la nouvelle macro-économie classique par rapport aux travaux monétaristes et classiques. Les auteurs de cette école ont montré que « grâce à un traitement approprié de la ‘‘contrainte budgétaire’’ intertemporelle de l’État, […] la politique monétaire n’est pas dissociable de la politique budgétaire et fiscale » expliquant que l’inflation a également des causes d’ordre budgétaire et fiscal⁷². Pour résumer la pensée macro-économique classique, si celle-ci est libérale parce qu’elle préconise « des interventions minimales de l’État dans le fonctionnement des marchés », elle a également

suscité de nouvelles analyses, qui ont permis de cerner plus précisément les conditions du bien-fondé des interventions et de leur efficience, en prenant en considération les aspects stratégiques, jusqu’alors négligés, des interactions entre le gouvernement et les agents privés. Une telle orientation des analyses théoriques met nécessairement l’accent sur le ‘‘rôle constitutionnel’’ de l’État dans l’économie, et amène donc à regarder le ‘‘laisser-faire’’ comme une caricature sans fondement.⁷³

On retrouve dès lors les théories du constitutionnalisme économique dans l’asymétrie fondamentale de l’uem qui existe entre le monétaire et l’économique. Du moins est-ce la conclusion à laquelle on pourrait parvenir en estimant, avec Jean-Paul Fitoussi, qu’aux choix politiques ont été préférées des règles économiques⁷⁴.

Dans son rapport relatif au projet de statut du sebc, le comité des gouverneurs avait également insisté sur la nécessité de confier la politique monétaire à une autorité indépendante, car la zone euro, formée de plusieurs États, risque d’être le lieu d’affrontements d’intérêts de court terme préjudiciables à la stabilité des prix sur le long terme⁸¹. Pour la bce, constitue en effet un « reflet de la pensée économique contemporaine, étayée par l’expérience [...] [le fait que] les banques centrales dotées d’un statut indépendant ayant un mandat clair de maintien de la stabilité des prix se sont révélées être les plus à même d’atteindre un niveau d’inflation faible et de garantir la stabilité de la monnaie, ainsi que la confiance dans celle-ci »⁸². L’indépendance « permet aux responsables de la politique monétaire de se consacrer prioritairement au maintien de la stabilité des prix de manière durable et crédible, sans devoir tenir compte de considérations politiques à court terme »⁸³. Affranchie des considérations politiques, la bce interagit avec les marchés financiers dans la conduite de la politique monétaire.

La règle d’objectif que constitue la stabilité des prix s’avère plastique puisqu’elle a permis à la bce d’adapter sa politique monétaire à la situation économique. Une partie des mesures non conventionnelles décidées par la bce s’est matérialisée par des achats sur les marchés de titres publics ou privés que ce soit en réaction aux crises financières ou de dette souveraine ou comme réponse aux risques de déflation dans le cadre du Quantitative easing. En Allemagne, les achats de titres publics sur les marchés secondaires ont été contestés ; juridiquement, cela a abouti à la tension entre la Cour constitutionnelle allemande et la Cour de justice dans l’affaire Weiss⁸⁴. Cette tension illustre la manière dont, à droit constant, la bce a fait évoluer la politique monétaire en s’émancipant quelque peu des racines théoriques de l’uem. Au demeurant, Guillaume Grégoire souligne dans une passionnante étude que la tension entre la Cour constitutionnelle allemande et la Cour de justice s’explique par une divergence d’approche économique⁸⁵. Plus précisément, on peut se demander s’il n’y a pas une divergence de contrôle entre la Cour de justice qui, à notre sens, demeure dans une appréciation purement juridique alors que la Cour allemande s’engage sur un terrain plus économique.

Derrière la controverse sur la proportionnalité du programme d’achats de titres publics par la bce, se dessine une double question bien plus fondamentale. La première est celle de l’articulation entre droit, économie et politique. Le droit primaire assigne un objectif principal qu’il appartient à la bce de définir en vertu de l’article 12.1 des statuts du sebc. Sur ce fondement, le conseil des gouverneurs a arrêté la « stratégie de politique monétaire » en adoptant un acte hors nomenclature rendu public sous la forme d’un communiqué de presse⁸⁶. Cette stratégie désigne le cadre général sur lequel les agents économiques sont censés fonder leur anticipation. Il appartient ainsi à l’institution en charge de la politique monétaire de se fonder sur la théorie économique de son choix pour atteindre cet objectif. Tout l’enjeu est de savoir jusqu’à quel point le juge peut contrôler le choix économique de politique monétaire. La seconde question est celle de la répartition des compétences car, derrière l’argument de l’ultra vires, la Cour constitutionnelle allemande interroge l’empiètement allégué de la bce sur la politique économique. L’asymétrie fondamentale de l’uem montre ici ses limites puisque la bce estime, et la Cour de justice l’admet, que pour atteindre l’objectif de stabilité des prix, ses mesures de politique monétaire doivent produire des effets sur l’économie ; tout le Quantitative easing repose sur cette logique. Penser constitutionnellement l’uem comme permettant une séparation étanche des compétences de politique monétaire et de politique économique demeure de l’ordre de la fiction juridique détachée de la réalité économique. La bce devrait-elle dès lors se fonder sur l’objectif secondaire de soutien aux politiques économiques dans l’Union européenne comme le permet l’article 127, paragraphe 1, tfue ? Ce serait admettre que les États membres puissent, au titre de la compétence de politique économique, avoir un droit de regard sur la politique de la bce avec un risque pour l’indépendance de la bce.

L’asymétrie fondamentale de l’uem a également une autre incidence majeure sur le constitutionnalisme économique. La constitutionnalisation de la discipline budgétaire trouve sa justification dans l’interaction entre la répartition des compétences et l’objectif de stabilité des prix. Il existe dans la zone euro une interdépendance entre la politique budgétaire et la politique monétaire. Au point 19 du rapport Delors, il est ainsi insisté sur « la nécessité d’un transfert du pouvoir de décision des États membres à la Communauté [qui] se manifesterait surtout dans les domaines de la politique monétaire et de la gestion macro-économique ». Il est ajouté que si la politique monétaire est confiée à un « organe de décision unique », « toute une série de décisions resteraient du ressort des autorités nationales et régionales » de sorte que « étant donné l’impact qu’elles pourraient avoir sur la situation économique interne et externe de la Communauté et leurs implications pour la conduite d’une politique monétaire commune, ces décisions devraient se situer dans un cadre macro-économique convenu et être soumises à des règles et à des procédures contraignantes »⁸⁷.

Le primat du monétaire a pour conséquence d’imposer aux États membres le respect de règles de politique budgétaire. Les premières de ces règles ont vocation à permettre aux « forces du marché » d’« exercer un effet de discipline »⁸⁸ comme le souligne le rapport Delors. Celui-ci ajoute que « les contraintes imposées par les forces du marché pourraient être trop lentes et trop faibles ou au contraire trop soudaines et trop perturbatrices » expliquant que

[d]ans le domaine budgétaire, il faut des règles contraignantes. Elles devraient premièrement imposer un plafond effectif aux déficits budgétaires des pays membres de la Communauté, bien que, pour la fixation de ces limites, la situation de chaque pays puisse devoir être prise en considération. Deuxièmement, elles excluraient l’accès au crédit direct de la banque centrale et à d’autres formes de financement monétaire, tout en autorisant des opérations d’open market sur titres d’État.⁸⁹

La discipline de marché est ainsi produite par les articles 123 à 125 tfue. L’interdiction du financement monétaire (123) conduit les États membres à emprunter sur les marchés sans disposer de conditions privilégiées (124) en répondant seuls de leurs engagements en vertu de la clause de no-bail out (125). Selon la Cour de justice, il ressort des travaux d’élaboration du Traité de Maastricht que les articles 123 à 125 tfue visent « à inciter les États membres à respecter une politique budgétaire saine en évitant qu’un financement monétaire des déficits publics ou un accès privilégié des autorités publiques aux marchés financiers ne conduise à un endettement excessif ou à des déficits excessifs des États membres »⁹⁰.

L’arrêt Pringle ajoute que le « respect d’une telle discipline contribue à l’échelle de l’Union à la réalisation d’un objectif supérieur, à savoir le maintien de la stabilité financière de l’Union monétaire »⁹¹. L’effet disciplinaire du marché étant insuffisant, l’article 126 tfue impose aux États membres l’interdiction des déficits excessifs, le caractère excessif étant déterminé par le rapport entre le produit intérieur brut (pib) et le déficit public, d’une part, et la dette publique, d’autre part ; la première valeur de référence de 3 % est censée identifier le déficit qui constitue un risque pour la stabilité des prix alors que la seconde de 60 % permet ainsi de mesurer le caractère « soutenable » de l’endettement sur une période de moyen et long terme⁹². Ces deux valeurs de référence sont fixées par le protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessifs à des pourcentages (3 % et 60 %) qui peuvent être modifiés selon une procédure législative spéciale, le Conseil statuant à l’unanimité, après consultation du Parlement européen et de la bce⁹³. Tout aussi déterminantes que la règle de déficit excessif s’avèrent les procédures prévues pour en garantir le respect. C’est afin de garantir la discipline budgétaire que la procédure pour déficit excessif a été prévue par l’article 126 tfue et renforcée par le Pacte de stabilité et de croissance à la demande des Allemands. Les modifications successives par le Six-Pack, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance et par le Two-Pack ont eu vocation à compenser l’émergence d’une assistance financière dans la zone euro par l’exigence d’une plus grande responsabilité des États, autrement dit d’une discipline encore renforcée. Dans le contexte de la crise sanitaire, le Pacte de stabilité et de croissance a été suspendu par la Commission, révélant l’adaptabilité des règles de discipline budgétaire à la situation conjoncturelle⁹⁴. Le principal écueil sur lequel a buté le Plan de relance a été celui des autres règles qui s’imposent à l’Union dans l’adoption de son budget.

Telle qu’elle est consacrée par le droit positif, l’uem reflète une construction qu’on pourrait qualifier de néolibérale en ce sens qu’il s’est agi d’adapter la politique économique et monétaire en fonction de la contrainte des marchés financiers⁹⁵. Les racines théoriques de l’uem révèlent en effet qu’il s’est agi, afin de garantir une stabilité macro-économique nécessaire à une monnaie unique, d’imposer le respect de règles dans la conduite des politiques monétaire et économique. Toutefois, il convient de relativiser la portée juridique de ces règles car, derrière le discours du constitutionnalisme économique, une large marge de manœuvre est laissée au politique.